140多年后的2013年，中國(guó)決定，改革國(guó)內(nèi)保護(hù)地制度，正式引入國(guó)家公園體制。“建立國(guó)家公園體制”八個(gè)字，最終出現(xiàn)在中共十八屆三中全會(huì)的決定中。中國(guó)計(jì)劃從2015年展開(kāi)試點(diǎn)，2017年起全國(guó)陸續(xù)實(shí)施該體制。

這是一次巨大的改革。中國(guó)現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等各類保護(hù)地總面積達(dá)170萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的18%，是中國(guó)最美的國(guó)土。此次改革的實(shí)質(zhì)，就是重建這18%國(guó)土的管理秩序。

一個(gè)多世紀(jì)前，美國(guó)創(chuàng)造了國(guó)家公園概念。1916年，美國(guó)在內(nèi)政部下成立專門(mén)的國(guó)家公園管理局（National Park Service），并明確了國(guó)家公園的功能是：“在保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動(dòng)物資源，并在保證子孫后代能夠欣賞不受損害的上述資源的前提下，提供（當(dāng)代人）欣賞上述資源的機(jī)會(huì)。”

在財(cái)新記者采訪時(shí)接觸到的學(xué)者中，普遍認(rèn)為中國(guó)保護(hù)地管理處于混亂之中。這些保護(hù)地由國(guó)家旅游局、環(huán)保部、國(guó)土部、國(guó)家林業(yè)局、水利部等十幾個(gè)部委和各級(jí)地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，重發(fā)展輕保護(hù)。

在中國(guó)，保護(hù)地管理長(zhǎng)期沒(méi)有專門(mén)法律，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)雖都出臺(tái)了相應(yīng)條例，但執(zhí)行力嚴(yán)重不足，條例形同虛設(shè)。

在如此管理體制下，中國(guó)的最美國(guó)土大部分成為過(guò)度發(fā)展的旅游區(qū)，自然資產(chǎn)被一再破壞。不少保護(hù)地一再為各種社會(huì)工程讓道，一改再改。

2008年，中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心曾對(duì)中國(guó)535個(gè)自然保護(hù)區(qū)作了問(wèn)卷調(diào)查，分析其管理有效性，結(jié)果顯示，滿分為100分，535個(gè)自然保護(hù)區(qū)的平均分?jǐn)?shù)為51.95，分?jǐn)?shù)低于60分的保護(hù)區(qū)占69.35%，其中2000年以后新建保護(hù)區(qū)平均分?jǐn)?shù)僅為40.66分。

調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理水平總體偏低，保護(hù)績(jī)效不佳，而保護(hù)區(qū)建立時(shí)間越短，管理效果越糟糕。

中國(guó)保護(hù)地管理必須改革，這是共識(shí)，但改革知易行難。

少有人知的是，如今歸口城市建設(shè)部門(mén)管理的風(fēng)景名勝區(qū)，在1979年最初設(shè)立時(shí)借鑒的正是美國(guó)國(guó)家公園的管理制度。對(duì)外交流中，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文被譯為“National Park of China”（中國(guó)國(guó)家公園）。

然而，最終國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)過(guò)度的旅游功能，顯然與國(guó)際上認(rèn)同的國(guó)家公園全然不符。

2008年至今，中國(guó)又興起一輪“國(guó)家公園”改革熱。當(dāng)年，云南省在國(guó)家林業(yè)局的支持下成立普達(dá)措國(guó)家公園，黑龍江省在國(guó)家旅游局支持下成立湯旺河國(guó)家公園。隨后，各地的“國(guó)家公園”陸續(xù)成立，迄今中國(guó)已有至少十幾個(gè)自稱“國(guó)家公園”的地方。

然而，學(xué)者普遍的看法是，就像風(fēng)景名勝區(qū)是以“國(guó)家公園”為名建立一種叫“風(fēng)景名勝區(qū)”的旅游地一樣，這一輪“國(guó)家公園”熱潮，無(wú)非是建立了一種叫“國(guó)家公園”的旅游區(qū)或保護(hù)地。

2015年開(kāi)始試點(diǎn)的國(guó)家公園改革，會(huì)有什么樣的不同？

最美國(guó)土亂象

按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的定義，保護(hù)地是通過(guò)法律及其他有效方式，用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。

受前蘇聯(lián)國(guó)家禁伐林的影響，中國(guó)在1949年后便開(kāi)始設(shè)立以科學(xué)研究為目的的自然保護(hù)區(qū)。1956年10月，國(guó)家林業(yè)部草擬《天然禁伐區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）劃定草案》，并在廣東鼎湖山建立了中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。

1956年到1978年期間，自然保護(hù)區(qū)的年增長(zhǎng)量不到2個(gè)，與鼎湖山類似，主要保護(hù)的是野生生物和森林生態(tài)系統(tǒng)，科學(xué)家作為主要的建設(shè)推動(dòng)力，政府沒(méi)有專門(mén)的主管部門(mén)，也沒(méi)有形成相關(guān)法律法規(guī)。

“文革”結(jié)束后，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立工作慢慢得以恢復(fù)。1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》頒布后，明確了政府的管理角色，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)一下子進(jìn)入“搶救型建設(shè)”階段。自然保護(hù)區(qū)的新建數(shù)量和規(guī)模，被視為部門(mén)和地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)之一，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量年增長(zhǎng)量一度高達(dá)數(shù)百個(gè)。

2006年后，隨著國(guó)家政策的調(diào)整，新設(shè)自然保護(hù)區(qū)的狂熱出現(xiàn)急速降溫，自然保護(hù)區(qū)才進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的調(diào)整階段。

1949年以來(lái)，中國(guó)官方已經(jīng)建成各類自然保護(hù)地8000多處，自然保護(hù)地面積占國(guó)土面積超18%，數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家自然保護(hù)地的平均水平。

8000多處保護(hù)地中，2600余處為各類自然保護(hù)區(qū)，在面積上則占所有保護(hù)地的絕大部分，達(dá)國(guó)土面積的15%。這些自然保護(hù)區(qū)由環(huán)保部門(mén)任綜合管理部門(mén)，同時(shí)按照資源屬性，分別交由林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、海洋、水利、城建等十多個(gè)部門(mén)管理，其中林業(yè)部門(mén)主管的自然保護(hù)區(qū)無(wú)論在數(shù)量抑或面積上都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

“環(huán)保和林業(yè)之于自然保護(hù)區(qū)的管理，就如聯(lián)合國(guó)和美國(guó)之于國(guó)際事務(wù)上的影響力一樣，雖然環(huán)保是所有自然保護(hù)區(qū)的綜合管理部門(mén)，但林業(yè)無(wú)論是管理能力還是資金配置上，都比環(huán)保發(fā)揮著更大的作用。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊告訴財(cái)新記者。

為增強(qiáng)本部門(mén)的影響力，其他管理部門(mén)也并不甘心在自然保護(hù)地資源的跑馬圈地中敗下陣來(lái)。除自然保護(hù)區(qū)外，上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)以部門(mén)為主導(dǎo)，新建了總共近十類保護(hù)地類型，如住建部門(mén)主管的風(fēng)景名勝區(qū)、城市濕地公園，林業(yè)部門(mén)主管的森林公園，國(guó)土部門(mén)的國(guó)家地質(zhì)公園，水利部門(mén)的水利風(fēng)景區(qū)，等等。

除自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)由國(guó)務(wù)院直接審批并出臺(tái)有相應(yīng)條例外，其他保護(hù)地都是依部門(mén)規(guī)章甚至是在沒(méi)有依據(jù)的情況下于近些年設(shè)立。

快速增加保護(hù)地?cái)?shù)量和面積成了這些部門(mén)的主要追求，畢竟在短期內(nèi)，或者說(shuō)官員任期內(nèi)，這兩項(xiàng)指標(biāo)可以在較低成本下實(shí)現(xiàn)直觀的快增長(zhǎng)，而保護(hù)地質(zhì)量的改善需要長(zhǎng)期過(guò)程，同時(shí)也難以以數(shù)字衡量比較。

因此，在保護(hù)地資源有限的情況下，不少地區(qū)出現(xiàn)“一地多牌”的現(xiàn)象。如四川九寨溝地區(qū)，就集結(jié)了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園等至少5塊招牌。

這一結(jié)果的背后是“史上最嚴(yán)保護(hù)條例”的徹底失敗。國(guó)務(wù)院于1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》將自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，并規(guī)定核心區(qū)內(nèi)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)，而實(shí)驗(yàn)區(qū)可以從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游等活動(dòng)。

“1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》是一部不科學(xué)的條例。”蘇楊說(shuō)，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)本身就有數(shù)百萬(wàn)人口，條例規(guī)定不得任何單位和個(gè)人進(jìn)入，完全是不切實(shí)際的。正因?yàn)檫@些不切實(shí)際之處眾所周知，加上條例本身法律效力不大，在具體實(shí)施時(shí)，各地都對(duì)它置若罔聞。

蘇楊在一篇論文中指出，全國(guó)超過(guò)一半的保護(hù)區(qū)管理只維持在簡(jiǎn)單的看護(hù)水平，37%的自然保護(hù)區(qū)未建立管理機(jī)構(gòu)，26%的保護(hù)區(qū)未配備管理人員、未能開(kāi)展野外巡護(hù)。超過(guò)一半的保護(hù)區(qū)自行開(kāi)展旅游經(jīng)營(yíng)，但其中僅有不到20%開(kāi)展了科普活動(dòng)，近一半的保護(hù)區(qū)卻因旅游經(jīng)營(yíng)而造成污染。

更富爭(zhēng)議的是，自然保護(hù)區(qū)的范圍界限和功能區(qū)劃常常為配合開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要而擅自變更。2001年時(shí)，為了油田開(kāi)發(fā)需要，山東省黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)被迫多次搬遷，原核心區(qū)、緩沖區(qū)改為了實(shí)驗(yàn)區(qū)。因?yàn)?022年冬奧會(huì)的舉行，北京小海坨松山自然保護(hù)區(qū)的范圍調(diào)整則是其中最新的一個(gè)案例。

中科院動(dòng)物研究所副研究員解焱指出，現(xiàn)在中國(guó)自然保護(hù)地體系的另一個(gè)問(wèn)題是零散、分割，沒(méi)有聯(lián)絡(luò)。“自然保護(hù)區(qū)一般就幾百平方公里，風(fēng)景名勝區(qū)更小，十幾平方公里。在保護(hù)生物多樣性、生態(tài)完整上起不了作用。”

比如東北虎，一頭雌性東北虎的活動(dòng)范圍在450平方公里，保護(hù)這個(gè)物種需要數(shù)千甚至上萬(wàn)平方公里的完整保護(hù)地，但在琿春，三個(gè)分割的自然保護(hù)區(qū)總面積也只有1000平方公里。

理想中的中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)，應(yīng)該打破這種保護(hù)地的分割局面，形成面積達(dá)上萬(wàn)平方公里的國(guó)家公園，對(duì)中國(guó)典型的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性作完整保護(hù)。

國(guó)家公園改革試點(diǎn)

2015年3月，中國(guó)涉及保護(hù)地管理的13個(gè)部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人被國(guó)務(wù)院召至一處，共同商定試點(diǎn)改革方案。

國(guó)務(wù)院任命國(guó)家發(fā)改委牽頭13個(gè)部門(mén)，選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，每個(gè)試點(diǎn)省市選取1個(gè)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)。目前已經(jīng)確定的試點(diǎn)區(qū)，包括福建武夷山、浙江開(kāi)化、湖北神農(nóng)架、青海三江源瑪多，其他省市試點(diǎn)區(qū)尚不明朗。

按要求，試點(diǎn)省市選擇的具體試點(diǎn)區(qū)域，需滿足代表性、典型性和可操作性，要確保通過(guò)試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)具有示范作用，可復(fù)制、可推廣。保護(hù)地交叉重疊、多頭管理、自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化比較嚴(yán)重，保護(hù)問(wèn)題比較突出的區(qū)域，可作為重點(diǎn)選擇對(duì)象。

2015年6月8日，國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，保爾森基金會(huì)將為由發(fā)改委牽頭的為期三年的中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)提供智力、技術(shù)等方面的支持。

保爾森基金會(huì)環(huán)保總監(jiān)牛紅衛(wèi)對(duì)財(cái)新記者說(shuō)：“我們希望通過(guò)國(guó)家公園這樣一個(gè)沒(méi)有爭(zhēng)議的、富有建設(shè)性的議題，在中美兩國(guó)間實(shí)現(xiàn)合作，擴(kuò)大兩國(guó)的共識(shí)，減少兩國(guó)在一些議題上的分歧。中美作為兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)該共同承擔(dān)起保護(hù)好地球人類家園上，能夠支撐人類可持續(xù)發(fā)展的最精華的部分。”

按照發(fā)改委2015年初下發(fā)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》要求，各試點(diǎn)省市于7月底前報(bào)送試點(diǎn)實(shí)施方案，9月底前，由13個(gè)部門(mén)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作小組要完成實(shí)施方案的審查工作。

截至目前，具體實(shí)施方案仍未出臺(tái)。10月23日，國(guó)家發(fā)改委與美國(guó)保爾森基金會(huì)在北京舉辦“國(guó)家公園體制研討會(huì)”，此前數(shù)日，國(guó)家發(fā)改委派出團(tuán)隊(duì)赴云南考察國(guó)家公園試點(diǎn)。

財(cái)新記者今年8月上旬致電參與武夷山試點(diǎn)方案制定的有關(guān)人士，被告知武夷山試點(diǎn)實(shí)施方案仍未最終確定，一些爭(zhēng)議點(diǎn)尚待解決，已經(jīng)延遲報(bào)送日期。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)言人對(duì)財(cái)新記者表示，目前試點(diǎn)方案進(jìn)展不便對(duì)外公布，稍后將舉辦通氣會(huì)，統(tǒng)一發(fā)布消息。

在一些專家看來(lái)，這次試點(diǎn)就是對(duì)未來(lái)中國(guó)保護(hù)地整體改革方向的試探。之所以方案出現(xiàn)難產(chǎn)，是因?yàn)榈胤街贫ǚ桨敢彩敲^過(guò)河，完全沒(méi)有先例可考，在過(guò)程中才慢慢暴露出一些前所未有的問(wèn)題。

“這次試點(diǎn)最主要的任務(wù)，是充分發(fā)現(xiàn)建立中國(guó)國(guó)家公園和保護(hù)地體系到底會(huì)遇到一些什么問(wèn)題、困難，需要梳理哪些關(guān)系，這些問(wèn)題、困難、關(guān)系現(xiàn)在的實(shí)際狀況如何，體制機(jī)制究竟有哪些弊端，又有哪些固化利益的藩籬需要突破。”從事了多年保護(hù)地研究的清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳說(shuō)。

在各方討論中，對(duì)未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園制度達(dá)成的共識(shí)是，中國(guó)的國(guó)家公園制度不可能以任何一個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園模式為模版，要走自己的中國(guó)特色之路。

美國(guó)國(guó)家公園模式歷史悠久，被認(rèn)為是世界上最好的國(guó)家公園模式之一，但美國(guó)荒野文明和中國(guó)農(nóng)耕文明不同，美國(guó)在保護(hù)地土地和社區(qū)利益上不存在中國(guó)這么大的壓力，兩國(guó)在中央-地方政治上也有不同的關(guān)系詮釋，因此中國(guó)不可全盤(pán)照搬。

屢敗屢戰(zhàn)的教訓(xùn)

回顧一下中國(guó)保護(hù)地改革的兩場(chǎng)敗局，或許有利于真改革的上路。

第一場(chǎng)敗局是試圖按照國(guó)家公園管理的風(fēng)景名勝區(qū)。

1979年，中國(guó)住建部門(mén)對(duì)照美國(guó)的國(guó)家公園管理局，設(shè)立了風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室，諸多隨后設(shè)立的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的英文被譯為“National Park of China”（中國(guó)國(guó)家公園）。

“目前的風(fēng)景名勝區(qū)還算不上真正意義上的國(guó)家公園，因?yàn)楹笳叩暮x中，公益性是很重要的。但目前的風(fēng)景名勝區(qū)一張門(mén)票動(dòng)輒上百塊，達(dá)不到這個(gè)要求。”楊銳對(duì)財(cái)新記者說(shuō)。

建設(shè)部門(mén)相應(yīng)的法規(guī)條例《風(fēng)景名勝區(qū)條例》卻在27年后才姍姍到來(lái)。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)過(guò)度開(kāi)發(fā)商業(yè)項(xiàng)目的情況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，造成了污染甚至不可修復(fù)的破壞。不少國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)甚至建起了別墅和高爾夫球場(chǎng)。條例生效后，這些行為也未能得到撥亂反正。

第二場(chǎng)敗局是2008年至今出現(xiàn)的“國(guó)家公園”熱潮。

2007年6月21日，普達(dá)措國(guó)家公園在云南香格里拉縣正式掛牌，迪慶州政府稱其為“中國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園”，這惹來(lái)一片爭(zhēng)議。

當(dāng)年參與普達(dá)措國(guó)家公園籌建的專家對(duì)財(cái)新記者表示，出于一些經(jīng)濟(jì)、體制原因，普達(dá)措在不少方面達(dá)不到國(guó)際上國(guó)家公園的共性定義，但普達(dá)措依然是目前中國(guó)大陸上惟一一個(gè)最接近國(guó)家公園的保護(hù)地，并在一定程度上在開(kāi)發(fā)和保護(hù)的平衡間發(fā)揮了積極作用。

普達(dá)措最早確實(shí)也是在美國(guó)專家組的協(xié)作下，按照美國(guó)國(guó)家公園的模式去建的。1996年，麗江出生的牛紅衛(wèi)和美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy）的幾名專家一道來(lái)到云南，主動(dòng)為當(dāng)?shù)毓賳T們介紹了國(guó)家公園概念。

2006年，云南省迪慶州政府在中美專家的協(xié)助指導(dǎo)下，通過(guò)自治州地方立法將碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和屬都湖風(fēng)景名勝區(qū)合并，成立普達(dá)措國(guó)家公園，并建立了正縣級(jí)的“普達(dá)措國(guó)家公園管理局”。

西南林業(yè)大學(xué)生態(tài)旅游學(xué)院院長(zhǎng)葉文告訴財(cái)新記者，迪慶州作為自治藏區(qū)，在操作上擁有較大自主空間，是普達(dá)措國(guó)家公園能夠做起來(lái)的一個(gè)重要因素。但反對(duì)人士認(rèn)為，地方政府沒(méi)有權(quán)限批準(zhǔn)國(guó)家公園，因此普達(dá)措公園不應(yīng)被視為中國(guó)第一個(gè)官方的國(guó)家公園。

據(jù)知情人士透露，當(dāng)年國(guó)家層面上，環(huán)保、旅游部門(mén)都在私底下支持云南進(jìn)行國(guó)家公園試點(diǎn)，而林業(yè)是當(dāng)時(shí)反對(duì)聲最強(qiáng)的部門(mén)。

但劇情在2008年出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。10月，國(guó)家林業(yè)局突然率先以國(guó)家部門(mén)的身份承認(rèn)了普達(dá)措國(guó)家公園，并批準(zhǔn)云南省作為國(guó)家公園試點(diǎn)省。這一舉措讓環(huán)保、旅游部門(mén)十分不滿。

同年12月，環(huán)保部、國(guó)家旅游局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布在黑龍江成立湯旺河國(guó)家公園，欲與林業(yè)局支持的普達(dá)措爭(zhēng)奪“中國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園”的品牌。而按照權(quán)屬，湯旺河一帶的自然保護(hù)區(qū)、森林公園都是由林業(yè)部門(mén)管轄的保護(hù)地。

“國(guó)家林業(yè)局最后支持云南省搞國(guó)家公園，也并不是真的覺(jué)得這是一件好事，而是從部門(mén)利益出發(fā)的考慮。”上述知情人士表示，林業(yè)局掛牌后，原來(lái)在摸索中的國(guó)家公園模式又被重新納入自然保護(hù)區(qū)模式，起草的國(guó)家公園技術(shù)規(guī)范，也和林業(yè)系統(tǒng)下自然保護(hù)區(qū)管理并無(wú)區(qū)別。普達(dá)措就此和真正的國(guó)家公園漸行漸遠(yuǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，不論是否名副其實(shí)，國(guó)家公園在中國(guó)早已成為一塊“金字招牌”。2006年至2007年云南省迪慶州普達(dá)措國(guó)家公園試運(yùn)營(yíng)期間，門(mén)票收入飛漲至1.2億元，整體收入逾2億元，而原來(lái)的碧塔海和屬都湖景區(qū)一年總共只有五六百萬(wàn)元的收入。黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲環(huán)保、旅游部門(mén)批復(fù)當(dāng)年，門(mén)票收入達(dá)到180萬(wàn)元，是前一年門(mén)票收入的3倍。

秦嶺主峰地太白山的索道觀光車。 濱海之光/視覺(jué)中國(guó)

眼見(jiàn)如此高的利潤(rùn)，各地、各部門(mén)早已對(duì)“國(guó)家公園”招牌熱切期待。各種形式的地方試點(diǎn)，從2006年起雨后春筍般冒出，包括陜西秦嶺中央國(guó)家公園、四川紅原大草原、汶川國(guó)家公園、貴州黃果樹(shù)國(guó)家公園、新疆喀納斯國(guó)家公園、青?？膊祭瓏?guó)家公園等。

新疆喀納斯湖畔的游牧人家。 周智勇/東方IC

專家們認(rèn)為，簡(jiǎn)單地將原先的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)換上國(guó)家公園的招牌，稱不上真正的國(guó)家公園，是掛羊頭賣狗肉。

“國(guó)家公園，怎么能由省里掛牌？怎么能由某個(gè)部委掛牌？那明天是不是我家門(mén)口也可以自己掛牌‘我家國(guó)家公園’？各地的試點(diǎn)非?；靵y，泥沙俱下，國(guó)家這次總算統(tǒng)起來(lái)了。”蘇楊說(shuō)。

難平的部門(mén)利益

要改變“九龍治水”的格局，難免要觸碰到每條“龍”的利益。部門(mén)與部門(mén)之間利益的博弈，讓尚在探路階段的國(guó)家公園制度建設(shè)變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

2014年10月，國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的國(guó)家公園體制建設(shè)方案和試點(diǎn)方案送交到國(guó)務(wù)院。當(dāng)月下旬，與保護(hù)地相關(guān)的國(guó)家主管部門(mén)和學(xué)者，在“生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)家公園體制論壇”上再度吵成了一鍋粥。

四個(gè)月后，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》和《試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》兩份文件的征求意見(jiàn)稿。28天后，國(guó)家發(fā)改委就定下了正式文件。知情人士透露，這是發(fā)改委硬著頭皮做的，“再吵下去，國(guó)家公園試點(diǎn)的事情就遙遙無(wú)期了。”

這一次國(guó)家公園的提出，難免不讓人想起五年前《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》難產(chǎn)背后的“暗戰(zhàn)”。

2006年，為替代形同虛設(shè)的《自然保護(hù)條例》，全國(guó)人大環(huán)資委起草了《自然保護(hù)地法》（草案意見(jiàn)征求稿）和《自然保護(hù)區(qū)域法》（草案意見(jiàn)征求稿），期望其能夠成為保護(hù)地領(lǐng)域的“憲法”。2010年，全國(guó)人大環(huán)資委主任換任后，又主持制定《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》（草案意見(jiàn)征求稿），將自然遺產(chǎn)的說(shuō)法替代了自然保護(hù)地、自然保護(hù)區(qū)域。但三部草案后來(lái)都沒(méi)有下文。

蘇楊對(duì)結(jié)果十分惋惜：“這部法律（《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》）制定得已經(jīng)相當(dāng)合理，諸如‘動(dòng)態(tài)保護(hù)’等先進(jìn)理念都用進(jìn)去了，但最后沒(méi)有通過(guò)，讓（自然保護(hù)區(qū)）條例仍然維持到了現(xiàn)在。”

有學(xué)者指出，從“自然保護(hù)區(qū)”到“自然保護(hù)地”再到“自然遺產(chǎn)”的文字游戲，背后決定的是立法后獲益的部門(mén)到底是林業(yè)、環(huán)保還是住建。

類似的分歧、干預(yù)所形成的阻力，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作中一樣存在。識(shí)者認(rèn)為，此次改革能否成功，關(guān)鍵是看能否走出利益格局，否則將淪為又一次利益爭(zhēng)奪。

IUCN駐華代表朱春全對(duì)此表示擔(dān)憂：“有一部分人，他們的動(dòng)力和傾向還是為牟取部門(mén)利益、個(gè)人利益，這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是有問(wèn)題的。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，這就是一個(gè)重新洗牌、重新攻占地盤(pán)、重新把一些本來(lái)不屬于他們管的地方再納入自己部門(mén)管轄范圍并固化下來(lái)的機(jī)會(huì)。”

做了多年國(guó)家公園保護(hù)地研究的楊銳，自嘲自己已從一個(gè)樂(lè)觀主義者變成悲觀主義者，但即便如此自己還要繼續(xù)呼吁并推動(dòng)大家去達(dá)成這件功在當(dāng)代、利在千秋的事情。

“現(xiàn)在最難的是人們真正突破各種形式的部門(mén)利益、地區(qū)利益和個(gè)人利益，真正站在全民的角度，站在后代的角度，站在幾千年的時(shí)間尺度，站在看似無(wú)聲的山、水的角度，只有這樣國(guó)家公園才能成功。”楊銳說(shuō)。

改革的三條路

財(cái)新記者采訪的多名專家，為中國(guó)式國(guó)家公園梳理了三種可能的路徑。

一類是擱置自然保護(hù)地管理中的現(xiàn)狀問(wèn)題和矛盾，在現(xiàn)有的中國(guó)保護(hù)地體系上“床上疊床”，尋找符合資質(zhì)的保護(hù)地，將之改成國(guó)家公園。這是相對(duì)簡(jiǎn)單的“捷徑”，能夠單獨(dú)而快速地建立起大規(guī)模的國(guó)家公園，但遭到諸多學(xué)者的強(qiáng)烈反對(duì)。

楊銳認(rèn)為，這只是換湯不換藥，在名義上更換一下風(fēng)景名勝區(qū)的招牌，或者是本來(lái)還處在嚴(yán)格保護(hù)下的自然保護(hù)區(qū)的招牌。后者的情況更值得擔(dān)憂。“有些風(fēng)景名勝區(qū)本來(lái)就已經(jīng)過(guò)度開(kāi)發(fā)、過(guò)度旅游了，換成國(guó)家公園，最多是原地踏步。我更擔(dān)心那些確實(shí)應(yīng)該嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，在大家對(duì)國(guó)家公園的曲解下，反而遭受不可恢復(fù)的破壞。”

IUCN駐華代表朱春全也認(rèn)為，不能僅僅引入一種叫做國(guó)家公園的新保護(hù)地類型。“自然保護(hù)地本來(lái)就是一鍋渾水了，你再丟進(jìn)來(lái)一塊‘國(guó)家公園’的泥，這是在沒(méi)有解決問(wèn)題的前提下，又引入了新的問(wèn)題，越攪越渾。”

第二類路徑就要求全面理順自然保護(hù)地管理體制，建立 “國(guó)家公園與自然保護(hù)地體制”。這意味著對(duì)中國(guó)全部170萬(wàn)平方公里保護(hù)地管理的一場(chǎng)徹底的改革，被視為“激進(jìn)派”路線。

楊銳建議，在生態(tài)保護(hù)大部制背景下，在中央政府層面重組成立“中國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理局”，在省、縣兩級(jí)政府重組成立“自然保護(hù)地管理局”，賦予上述管理局規(guī)劃編制權(quán)、保護(hù)項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)審批權(quán)和其他相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。其中，設(shè)定國(guó)家公園數(shù)目60個(gè)至80個(gè)，由中央政府行使國(guó)家公園所有權(quán)，運(yùn)作資金必須由中央建立長(zhǎng)效財(cái)政機(jī)制來(lái)主導(dǎo)支持，體現(xiàn)“國(guó)家”和“公”益性。

還有一些學(xué)者考慮到了更多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)走一條相對(duì)溫和的改革路徑。

蘇楊認(rèn)為，一些試點(diǎn)省在試點(diǎn)文件發(fā)布后參與熱情不高，有的重要保護(hù)地甚至不愿被列為試點(diǎn)單位。而在資源產(chǎn)權(quán)制度還難以作較大調(diào)整的情況下，各級(jí)政府的支持才是改革的基礎(chǔ)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，他認(rèn)為，要避免過(guò)分激進(jìn)的改革方式，國(guó)家公園體制建設(shè)必須分階段完成，前期只能抓大放小，保持既得利益結(jié)構(gòu)的情況下選擇性調(diào)整體制機(jī)制。

“考慮體制改革的方向是統(tǒng)一、規(guī)范、高效，而全民公益性是改革結(jié)果之一，如果在改革初始階段不強(qiáng)調(diào)全民公益，尤其是不動(dòng)地方政府的重要財(cái)源——景區(qū)門(mén)票，地方政府就會(huì)有參與的積極性，并在統(tǒng)一管理上進(jìn)行更大的體制突破。”蘇楊說(shuō)。

對(duì)于全面梳理保護(hù)地體系，蘇楊認(rèn)為也不能操之過(guò)急。“國(guó)家公園是中國(guó)保護(hù)地體系中的龍頭，要梳理保護(hù)地體系，先要抓好龍頭。”

土地、原住民與錢

中國(guó)保護(hù)地改革，其難度稱之為千頭萬(wàn)緒也不為過(guò)。制度改革之外，三大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也不容回避，分別是土地、原住民與錢。

不管走哪條路徑，土地制度都是中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)繞不過(guò)去的攔路虎。

拿自然保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)，截至2003年底的數(shù)據(jù)顯示，80%以上的自然保護(hù)區(qū)存在著土地權(quán)屬及相關(guān)問(wèn)題，而有近五分之一的自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有關(guān)于土地所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)方面的任何統(tǒng)計(jì)。

同時(shí)，由于中國(guó)保護(hù)地內(nèi)本身就居住著大量居民，圍繞土地權(quán)屬問(wèn)題，保護(hù)地和社區(qū)居民之間的矛盾存在已久。其中以嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)為典型。自然保護(hù)區(qū)堅(jiān)持“一草一木不能動(dòng)”的政策，使得當(dāng)?shù)鼐用袷チ松?jì)，由此自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的關(guān)系尤為緊張。

2013年，海南省白沙縣男子王某因非法侵占鸚哥嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)近10畝林地，用以種植玉米、花生等經(jīng)濟(jì)作物，白沙縣人民法院以非法占用農(nóng)用地罪，對(duì)其判處有期徒刑8個(gè)月，并處罰金1000元。2014年，安徽省金寨縣天堂寨鎮(zhèn)某村生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)葉某，因盜伐國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)48株林木以在樹(shù)桐上種植天麻而被批準(zhǔn)逮捕。

類似的案子在多數(shù)保護(hù)區(qū)幾乎都發(fā)生過(guò)，而在人口密度更大、以集體土地為主的中東部地區(qū)，這樣的沖突更為頻繁。自然保護(hù)區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力也更大。

“現(xiàn)在是中央政府出手，把國(guó)家最好的土地從農(nóng)牧民手里贖回，歸全民所有的最好時(shí)機(jī)了。”楊銳說(shuō)。

楊銳算了一筆賬：拿武夷山來(lái)說(shuō)，60%的土地承包給了農(nóng)民，要把土地權(quán)全部收回，可能要花5億元。如果中國(guó)將來(lái)建立60余個(gè)國(guó)家公園，在土地上可能最多花300億元。“這可能只是長(zhǎng)江三峽大壩工程或者南水北調(diào)工程耗資的幾分之一，卻讓這些土地能夠真正做到全民共有，解決了13億人和13億人后代的問(wèn)題。這實(shí)在是一筆劃算的投資。”

但顯然，土地制度問(wèn)題歷來(lái)是中國(guó)最難解決的問(wèn)題之一，贖買土地說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。

第二個(gè)問(wèn)題是，未來(lái)劃為國(guó)家公園的地域內(nèi)的原住居民要不要搬走？國(guó)際上有搬的，也有不搬的，沒(méi)有統(tǒng)一模式。中國(guó)包產(chǎn)到戶政策以及人口密度高的現(xiàn)實(shí)，加劇了這一難題。

美國(guó)國(guó)家公園管理局退休專家Doug Morris 在武夷山考察時(shí)一再澄清，國(guó)家公園內(nèi)的居民不需要搬走。雖然在美國(guó)國(guó)家公園早期，聯(lián)邦政府也通過(guò)贖買土地，把一些原住民搬了出去。但美國(guó)土地買賣遵循自由交易原則，需要買賣雙方自愿，悠勝美地國(guó)家公園后來(lái)就有兩個(gè)“釘子戶”社區(qū)，就只能任由他們留在公園里了。但后來(lái)發(fā)現(xiàn)，通過(guò)合理的管理手段，社區(qū)和公園可以共存，甚至共榮。

在牛紅衛(wèi)看來(lái)，當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)方式，本身也是國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象之一。

“這對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，其實(shí)是一個(gè)好消息。”牛紅衛(wèi)說(shuō)。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，在一個(gè)人口密集的國(guó)家，搬遷老百姓的成本會(huì)很高。從政治上來(lái)說(shuō)，如果強(qiáng)迫祖祖輩輩居住在一個(gè)地方的百姓外遷，也不符合以人為本的原則。

“至少我們保爾森中心認(rèn)為，有中國(guó)特色的國(guó)家公園，肯定要在這方面做出嘗試，充分尊重當(dāng)?shù)乩习傩盏囊庠浮Ｋ麄儾辉敢獍岢?，那么在劃?guó)家公園的時(shí)候，就要合理地區(qū)分。”牛紅衛(wèi)說(shuō)。

改國(guó)家公園，從重旅游開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向重生態(tài)保護(hù)，錢從哪來(lái)是最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。蘇楊表示，中央政府的財(cái)政支付事權(quán)未能到位，是導(dǎo)致如今保護(hù)地進(jìn)行違法商業(yè)開(kāi)發(fā)的重要原因。

2005年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)各級(jí)政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的年總投入不足8億元，折合每平方公里投入不到70美元。世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)于上世紀(jì)90年代中期開(kāi)展的調(diào)查顯示，其時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)自然保護(hù)地的年均投入就已達(dá)到每平方公里2058美元，發(fā)展中國(guó)家的平均水平也在每平方公里157美元。中國(guó)的投入甚至不及十年前世界平均水平的十二分之一。

知情學(xué)者透露，目前的國(guó)家公園試點(diǎn)方案中，沒(méi)有明確中央政府出錢支持。