綠水青山就是金山銀山——武夷山1000名船工每人每月收入可過萬元。 唐芳林攝

以習近平同志為核心的黨中央，站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，提出加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，這項高瞻遠矚的戰(zhàn)略舉措，對美麗中國建設具有十分重要的意義，是一項千年大計。黨的十九大報告指出：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。”這段話蘊含著深刻的含義，意味著我國在自然保護領(lǐng)域正在經(jīng)歷一場從自然保護區(qū)開始建立60年以來的深刻的歷史性變革，自然保護地體系將從目前的以自然保護區(qū)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。那么，如何認識和理解建立以國家公園為主體的自然保護地體系呢？作為自然保護工作者，筆者談一點學習體會。

建立自然保護地是實施保護策略的基礎(chǔ)

受保護的區(qū)域被稱為保護地，建立保護地（protected area，有時也譯為保護區(qū)）是世界各國保護自然的通行做法，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對保護地有明確的定義：保護地是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護。由于保護地主要指受到保護的自然區(qū)域，根據(jù)其內(nèi)涵，一般稱其為自然保護地，以便和人工的保護區(qū)域相區(qū)別。自然保護區(qū)、國家公園、森林公園、濕地公園等都是重要的自然保護地類型。

設立自然保護地是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運作，為物種生存提供庇護所，并維護難以在集約經(jīng)營的陸地景觀和海洋景觀內(nèi)進行的生態(tài)過程，同時也是我們理解人類與自然界相互作用的基線。自然保護地有多重目的，包括科學研究、保護荒野地、保存物種和遺傳多樣性、維持環(huán)境服務、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娛樂機會、持續(xù)利用自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的資源、維持文化和傳統(tǒng)特征等。

自然保護地至關(guān)重要，它是幾乎所有國家和國際保護戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。1864年，美國的約瑟米蒂谷被列入受保護的地區(qū)，這是世界上第一個現(xiàn)代的自然保護地，此后，各種自然保護地在全球相繼被建立起來，迄今為止，根據(jù)IUCN世界自然保護地數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，全球已經(jīng)設立了包括自然保護區(qū)、國家公園在內(nèi)的22萬多個自然保護地，其中陸地類型的就超過20萬個，覆蓋了全球陸地面積的12%。中國自1956年在廣東設立鼎湖山自然保護區(qū)以來，已經(jīng)建立了以自然保護區(qū)為主體的眾多自然保護地，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前已經(jīng)建立了自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)等各種類型的自然保護地超過1萬個，面積約占陸地國土面積的18%，超過世界平均水平。

自然保護地要形成體系才能充分發(fā)揮功能

單個和零散的自然保護地難以滿足全面生態(tài)需求，為了更有效地實現(xiàn)生態(tài)目標，需要在不同空間尺度和保護層級上合作并運行若干數(shù)量的自然保護地，形成保護網(wǎng)絡，這就需要對自然保護地進行系統(tǒng)的規(guī)劃，確保自然保護地體系全面、充分，不能出現(xiàn)空缺，具有代表性和生態(tài)活力，確保重要的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀得到全面保護，有足夠大的面積，為物種傳播和遷徙提供充分機會，關(guān)鍵環(huán)境系統(tǒng)的受損部分得到恢復，減輕潛在的威脅。按照生態(tài)系統(tǒng)方法將各種自然保護地有機組合起來，以實現(xiàn)對重要生態(tài)系統(tǒng)的全面覆蓋，達到長久發(fā)揮生態(tài)服務功能的目標，這就形成了自然保護地體系。建立自然保護地體系有利于從宏觀和全面的尺度，維護景觀、棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，確保受保護對象的完整性和價值得到長久維持，實現(xiàn)管理和治理體系的正常運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)區(qū)域保護戰(zhàn)略。

國家公園是重要的自然保護地類型

從全球范圍看，自然保護地類型繁多，名稱不一，為了便于交流和管理，IUCN基于管理目標把自然保護地分為VI（六）類，有完全禁止人為活動的嚴格自然保護區(qū)，有保護大范圍的自然生態(tài)系統(tǒng)和大尺度的生態(tài)過程的國家公園，有用于物種、棲息地、遺址和景觀保護的保護區(qū)，也有保護自然生態(tài)系統(tǒng)、開展自然資源可持續(xù)利用的保護地類型。

嚴格自然保護區(qū)屬于I類，是指處于最原始自然狀態(tài)、大部分保留原貌，擁有基本完整的本地物種組成和具有生態(tài)意義的種群密度，具有原始的極少受到人為干擾的完整生態(tài)系統(tǒng)和原始的生態(tài)過程。其特征是面積很大、沒有人類定居、沒有現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施、開發(fā)和工業(yè)開采等活動，保持高度的完整性，包括保留生態(tài)系統(tǒng)的大部分原始狀態(tài)、完整或幾乎完整的自然植物和動物群落、保存了其自然特征，未受人類活動的明顯影響，需要采取最嚴格的保護措施禁止人類活動和資源利用，以確保其保護價值不受影響。按這個標準，中國只有部分自然保護區(qū)的核心區(qū)才能夠達到I類嚴格自然保護區(qū)的條件。

國際上把國家公園作為II類自然保護地，是指保護大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)，首要目標是保護大尺度的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。其典型特征是面積很大并且保護功能良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，具有獨特的、擁有國家象征意義和民族自豪感的生物和環(huán)境特征或者自然美景和文化特征。把自然保護放在首位，在嚴格保護的前提下有限制地利用，允許在限定的區(qū)域內(nèi)開展科學研究、環(huán)境教育和旅游參觀。

有人認為，中國的自然保護區(qū)屬于I類的嚴格保護區(qū)，國家公園屬于II類保護地，但在現(xiàn)實中并不完全如此。在中國，生物多樣性豐富的區(qū)域往往也都是有人口分布的地方，除了高海拔的青藏高原的無人區(qū)外，即使是在現(xiàn)有的自然保護區(qū)中，也很難找到純粹沒有人類活動的區(qū)域。中國的自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，實驗區(qū)允許傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式存在以及開展生態(tài)旅游活動，還不是嚴格意義上的嚴格自然保護區(qū)。我國的國家公園基本上都是從自然保護區(qū)等現(xiàn)有自然保護地中整合建立，是對自然保護的強化，不應該理解為國家公園是把I類的嚴格自然保護區(qū)下降為II類保護地來管理。筆者認為，我國在以自然保護區(qū)為主體的保護地體系發(fā)展60余年后、現(xiàn)階段結(jié)合我國實際所提出和建立的國家公園體制，不會把國家公園置于II類自然保護地，而是強化為最重要的自然保護地，是中國特色的I類自然保護地，其首要目標是保護具有國家或全球重要意義的生態(tài)系統(tǒng)、物種或景觀多樣性。

根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，我國的國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內(nèi)涵，建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。因此，國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。

珠穆朗瑪峰國家級自然保護區(qū)南麓。 唐芳林攝

自然保護地體系的升級換代

中國60年來建立了大量的自然保護地，遍布全國各地，分屬多個部門管理。在這些自然保護地中，起步最早、數(shù)量最多、面積最大、保護效果最好的是自然保護區(qū)，目前，我國已建立2740處自然保護區(qū)，面積達到147萬平方公里，約占陸地面積的15%，它保護了我國陸地90%的自然生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動植物種群。此外，還有相當數(shù)量的森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，總數(shù)超過1萬個，構(gòu)成了我國自然保護地的集合。

眾多的自然保護地在保護我國的生物多樣性和景觀方面發(fā)揮了不可替代的作用，但我國的自然保護地大多由部門主導、地方自下而上申報而建立，其產(chǎn)生過程中沒有經(jīng)過系統(tǒng)的整體規(guī)劃，受困于地方分割、部門分治的現(xiàn)實，出現(xiàn)空間分割，生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)破碎化、孤島化現(xiàn)象，管理上存在交叉重疊，且出現(xiàn)了生態(tài)保護的空缺，自然保護地只形成了數(shù)量上的集合而沒有形成組織化的有機整體，完整性和連通性不夠，尚未形成完整的體系，管理的有效性降低，影響生態(tài)服務功能充分發(fā)揮。

解決以上問題，需要改革現(xiàn)行的分頭設置自然保護地的體制，對我國現(xiàn)行自然保護地保護管理效能進行評估，逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系，研究科學的分類標準，確立中國的自然保護地體系框架，對現(xiàn)有自然保護地進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，理清各類自然保護地關(guān)系。構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系，意味著許多符合條件的自然保護區(qū)將被納入國家公園管理。國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設立其他自然保護地類型，只有國家公園一個牌子、一個管理實體，除了依托國家公園而被國際組織授予的世界遺產(chǎn)地、生物圈保護區(qū)等榮譽性的稱號以外，不會再有其他實質(zhì)性的多個牌子并列的現(xiàn)象，管理上交叉重疊問題得以解決。

建立自然保護地體系的統(tǒng)一管理體制

建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項復雜的改革任務，是對原有職能和利益的重大調(diào)整，中央與地方之間、部門之間都會有利益的調(diào)整。除了利益相關(guān)者在改革進程中需要強化“四個意識”以外，盡快成立國家公園主管部門是當務之急，這是牽動整項工作的“牛鼻子”。

《總體方案》確立了建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制的方針。一是要建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。整合相關(guān)自然保護地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。二是分級行使所有權(quán)。國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，全部實現(xiàn)中央直管。三是統(tǒng)一確權(quán)登記。國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。四是構(gòu)建協(xié)同管理機制。合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。五是建立健全監(jiān)管機制。健全國家公園監(jiān)管制度，加強國家公園空間用途管制，強化對國家公園生態(tài)保護等工作情況的監(jiān)管。六是建立資金保障制度。建立財政投入為主的多元化資金保障機制。七是構(gòu)建高效的資金使用管理機制。八是完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度。健全嚴格保護管理制度。加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護。嚴格規(guī)劃建設管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動。

根據(jù)保護需要有計劃、有步驟推進工作

一是要盡快編制全國自然保護地體系規(guī)劃和國家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下，根據(jù)保護需要有計劃、有步驟推進工作，切忌一哄而上。二是要盡快制定國家公園的法律，在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作，做到有法可依。三是國家公園的范圍要合理適度，既要保證完整的生態(tài)過程，又要因地制宜，不能只圖地圖上好看而過分貪大求全，要在實地把勘界工作做實做細，盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，確實因為生態(tài)保護需要而必須納入的部分，要盡可能解決土地權(quán)屬問題，避免因為社區(qū)居民在不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。四是要實施差別化保護管理方式。合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理，不能一刀切。五是要精心制訂規(guī)劃，盡快制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設施建設、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關(guān)標準規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術(shù)規(guī)程，確保國家公園質(zhì)量。六是要在重視國家公園的同時，不能忽視其他類型自然保護地的建設，特別是沒有進入國家公園范圍的各級各類自然保護區(qū)，它們?nèi)匀皇亲匀槐Ｗo地的主要類型，必須強化保護和管理。國家公園以外的森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、海洋公園等自然保護地類型，都是以國家公園為主體的自然保護地體系的有機組成部分，不能加強，不能削弱。

建立新的自然保護地體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，林業(yè)部門是自然保護地管理的主體部門，肩負著重要的歷史責任。我們要深入學習十九大精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院重要決策部署上來，按照《總體方案》的要求，扎實推進工作。